Når direktøren i NHO, Ole Erik Almlid, går ut i VG 8. januar og sier at «vi trenger styrt panikk» i kampen for grønne verdikjeder og energiomstilling, er det historisk interessant. Almlids parole er førmoderne, for panikkens kjennetegn er at den ikke kan styres; den er per definisjon irrasjonell. Når folk med makt sier til Norges største avis at de ber folk om å miste hodet, er det alvor.
Jeg har en god stund arbeidet med Norges historie, ikke minst samfunnets interaksjon med naturen, klimaet og det som i hundrevis av år har vært landets mest fornybare og billigste energikilde. Og er det en ting disse undersøkelsene har gjort meg sikker på, så er det at før beslutninger om fremtidig energipolitikk tas, bør offentligheten, i stedet for å bli grepet av panikk, i det minste tenke gjennom så avbalansert som mulig, vannkraftens dramatiske samtidshistorie.
Selv en fremstilling av det norske samfunns generelle utvikling kan nå vanskelig komme utenom hva som brått skjedde med den på begynnelsen av 2020-tallet: For hva var bakgrunnen for at Norge, landet som i mer enn hundre år var Europas uten sammenligning største produsent av billig kraft i form av vannkraft, plutselig fikk kontinentets høyeste strømpriser til tross for at det produserte mye mer strøm enn landet brukte? Og like oppsiktsvekkende, men mindre kjent: Hvordan forklare at de samme prismekanismene som førte til landets første «strømopprør» og som over natten fjernet hva som har vært ett av landets få komparative fortrinn, har gjort norske offentlig eide kraftselskaper til de strømproduserende elvenes nemesis?
Analyser av historiens lange linjer kan lett bli ansiktsløse fortellinger, hvor personer og hendelser fort reduseres til brikker i strukturers spill.
Den 29. juni 1990 må imidlertid kunne tidfestes som et radikalt vendepunkt. Da vedtok Stortinget enstemmig, og etter bare to timers diskusjon, en ny energilov som ble startskuddet for hva som i dobbelt forstand skulle vise seg å bli et vannskille ikke bare i energisektorens, men i Norges historie.
Det var Senterpartiets Eivind Reiten i Jan P. Syses koalisjonsregjering som var energiministeren som drev gjennom «Lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m.», senere kalt energiloven. Nesten uten forutgående diskusjon og uten nevneverdig oppmerksomhet i offentligheten, ble Norge over natten et av de første landene i verden med en markedsbasert modell for kraftomsetning. Da Reiten sluttet som minister og gikk tilbake til Norsk Hydro sa han til Aftenposten at det viktigste han fikk utrettet var «energiloven og den sterke omveltning den har lagt til rette for …».
Ministeren skulle få mer rett enn han kunne ane i at loven ble omveltende. Denne analysen konsentrerer seg derfor om tre spørsmål: Hva representerte dette vendepunktet i politikk og tenkemåter om bruken av vannet som strømkilde, hvilke relasjoner mellom samfunn og vann organiserte det kraftsystemet som fantes før 1990, og hva ble de langsiktige konsekvensene av dette retningsskiftet for maktforhold og den norske naturens skjebne som internasjonalt spekulasjonsobjekt?
For å forstå rekkevidden av loven, er det nødvendig å beskrive det som fantes før 1990. Da var kraftverkene administrative enheter under statlig (Statkraft hadde rundt en tredel av produksjonen og hele stamnettet), kommunal eller fylkeskommunal styring, eller basert på ulike kooperative samarbeidsmodeller. Prisene på strømmen ble politisk fastsatt slik at de dekket kostnadene til elverket, inkludert driften av distribusjonsnettet. Den underliggende filosofien var at elverkene ikke skulle maksimere fortjeneste.
Både elverkets folk og deres «kunder» visste at strømmen var resultat av inngrep i vannets naturlige ferd gjennom samfunnet, og som befolkningen hadde godtatt og vært med å finansiere. Kraftverkenes rolle var følgelig: Å skaffe samfunnet rimelig strøm til oppvarming av boliger, fjøs og til drift av lokal industri. Forutsetningen for at dette systemet var mulig, var Norges unike geografiske og klimatiske forhold: Kombinasjon av nedbørsmønstrene, fjellene i et land med en gjennomsnittshøyde på 500 meter over havet og beliggenheten langt mot det kalde nord, skapte naturlige reservoarer av snø og is som utjevnet den nasjonale hydrologiske sirkels årstidssykluser. På svært mange steder rant det elver og fosser som kunne kontrolleres og oppmagasineres og som ofte produserte nok strøm for det aktuelle området. Anleggene ble bygd slik at de som regel fleksibelt kunne håndtere variasjoner i nedbørs- og smeltemønstre. Vannlandskapets karakter gjorde det mulig for Norge å bli ett av verdens første elektrifiserte land. Og basert på fornybar energi, på et tidspunkt da begrepet knapt nok var oppfunnet.
Før 1990 var Norge inndelt i kraftsoner der det lokale energiverket hadde tilnærmet monopol på og plikt til å levere strøm i sitt nærområde. Det var imidlertid samarbeid mellom dem. Foreningen Samkjøringen ble stiftet på 1930-tallet og i 1971 ble en landsomfattende forening, «Samkjøringen av kraftverkene i Norge» etablert. Den hadde nærmere 120 kraftverk som medlemmer da energiloven ble vedtatt. Den utviklet et marked der produsentene kunne selge og kjøpe overskuddskraft fra hverandre. Det var et desentralisert kraftsystem, illustrert ved at det i 1990 fantes 214 energiverk, hvor de viktigste drev med produksjon og distribusjon. Kraftintensiv industri sto i en særstilling med ofte langsiktige kontrakter med spesielt lav pris, og vannfallene ble vekselvis, og uten nølen, kalt landets «hvite kull» og «hvite gull».
Modellen satte klare begrensninger for eksport av kraft, selv om det foregikk både til Sverige og Danmark, men den gjorde det umulig å inngå permanente avtaler om eksport. Systemet produserte stort sett alltid tilstrekkelig strøm, selv i «dårlige nedbørsår», fordi landets hydrologiske system var sånn innrettet at det var uhyre sjeldent det var lite nedbør samtidig på Vestlandet og Østlandet. Stortinget sikret elektrisitetsleveranser gjennom energiverkenes oppdekningsplikt. Og da det nord- og sørnorske nettet ble koblet sammen den 4. april 1989 i Salten, ble Norge samlet til ett kraftrike.
Systemet var et produkt av interaksjon mellom samfunn og vannets energi over hundrevis av år, særlig formet av at vannkraften var drivkraften i landets industrielle revolusjon og la grunnlag for byenes utvikling og de rødglødende industristedene, og av tradisjonen med at kommunalt eierskap til kraftverkene hadde vært prioritert over statlig og privat eierskap. Det hadde stivbeinte trekk, og på grunn av den økte motstanden mot vannkraftutbyggingen nøt «ingeniørveldet» ikke samme respekt i samfunnet. Systemet hvilte dessuten på en tenkemåte som nye politiske strømninger oppfattet som antikvariske: Strømmen og det konkrete vannet som skapte dem, hadde blitt oppfattet som samfunnsgoder og infrastruktur som måtte beskyttes mot markedsmekanismene.
Det er mot en slik historisk bakgrunn at nyordningen som energiloven etablerte etter at den trådte i kraft i 1991, ikke bør betraktes ganske enkelt som en sektorreform. Den skulle komme til å endre grunnleggende det norske samfunnets forhold til den ressursen som hadde gjort landet enestående som energinasjon.
Loven ble først møtt med skepsis. Reiten har i ettertid sagt, i intervju med Dagens Næringsliv, at som ledd i taktikken for å få oppslutning om den, var det smart å endre ordlyden i lovens opprinnelige formålsparagraf «fra samfunnsøkonomisk til samfunnsmessig». For ham betydde ordene, sa han, stort sett det samme, men «man må være litt lydhør» […] «Noe sminkevirksomhet må man drive med. Det var som maskara». Tilfeldigheter gjorde at Reiten fikk en lettere jobb enn forventet. Skeptiske Senterparti-politikere var mer opptatt av at det herjet sykdom blant bøndenes kuer på samme tidspunkt, og energiloven ville neppe blitt vedtatt om det ikke hadde vært for at det bøttet ned og regnet penger fra himmelen i 1990.
Ideene som loven og hovedbegrunnelsen for den avspeilte, var overhodet ikke originale. På det mest grunnleggende plan var de påvirket av de fortellingene om fremskrittets forutsetning som vant frem i kjølvannet av den industrielle revolusjonen, hvor modernitetens triumf ble uttrykt i samfunnets beseiring av naturen og ved at dens ressurser ble varer på fjerne markeder. De målbar også svært populære tankestrømninger i samtiden, hvor ikke minst euforien etter murens fall førte til at troen på det frie marked og New Public Management som både den effektive økonomien og det gode samfunns løsning, nådde klimaks.
Det generelle idealet var deregulering og avskaffelser av monopoler – i Norge blant annet kringkastingsmonopolet, telefonmonopolet, medisinalmonopolet. Og kraftmonopolet. Det var imidlertid en tilpasset versjon av denne allmenne markedsliberale modellen som skulle effektivisere kraftsystemet. Hele poenget var å bryte opp det systemet som over lang tid hadde utviklet seg, først fundamentalt merket av konsesjonslovene på begynnelsen av 1900-tallet, og hele tiden i et komplisert samspill med landets særegne bosettingsmønster, sterkt kommunalt selvstyre og en usedvanlig vannøkologi. Det var ikke stemning for de små skritts reformer, men for en radikal omforming av vannkraftsystemets organisering, besjelet av en markedsideologi kritisert for en «one-size-fits-all» tilnærming.
Poenget her er ikke å analysere denne tenkningens generelle historiske relevans eller betydning, og langt mindre å søke å evaluere New Public Management-teorien normativt eller politisk. Av hensyn til resten av analysen er det imidlertid sentralt å kunne slå fast at både tilhengere og motstandere av reformens filosofi kan være enige om følgende fakta: Det rådende kraftsystemet og den etablerte relasjonen mellom samfunn og bruken av vannets energi som den organiserte, hadde ikke sjanse til å overleve stilt overfor den sterke posisjonen denne overbevisningen markedets problemløsende evner på den tiden hadde i det sentrale kraftpolitiske miljøet.
Er man opptatt av forholdet mellom økologisk endring og politikk, er det verdt å merke seg at de omkalfatrende endringene i salg og kjøp av kraft skjedde mens det energiproduserende systemet var det samme. Vannet rant som alltid gratis og i stort sett samme enorme mengder – omtrent 300.000 liter per innbygger per døgn har historiker Lars Thue regnet ut – buldrende nedover fjellsidene og gjennom dalførene. Og da som nå, sildret og fosset det gjennom landskapet formet av topografi, den hydrologiske sirkel, men også i stadig større grad av hva jeg kaller den hydrososiale sirkel, det vil si av menneskets evne til å endre vannets måte å sirkulere gjennom naturen og samfunnet på. Lokalsamfunn etter lokalsamfunn hadde sett «den nye tid» komme med anleggsfolkene som bygde vannanleggene. Norge var enestående i global sammenheng når det gjaldt bruk av fornybar energi, for over 99 prosent av strømmen var skapt av vann.
Liberaliseringen og dens språkverden førte til hva som kan beskrives som en mentalitetsendring i det kraftpolitiske miljøet. Nesten umiddelbart ble den organiseringen av kraftforsyningen som hadde vært en viktig strukturell politisk og økonomisk forutsetning for 1900-tallets energieventyr og det kommunale og lokale selvstyres relativt sterke posisjon i Norge, plassert på museum. Den nye lovens hovedmål var nettopp å løse opp forholdet som var det tidligere vann-samfunnssystemets forutsetning: Det som med den nye terminologien ble kalt «bindingene mellom produsenter og distributører» av kraft [min kursiv]. Organisatorisk og konseptuelt skilte energiloven på denne måten elektrisiteten og vannkraften fra det fysiske vannet som skapte dem. Ved at strømmen ble beskrevet og behandlet som om den var en hvilken som helst annen vare, ble den fristilt fra den naturen og det menneskeskapte vannsystemet som produserte det, og fra den samfunnsstrukturen den hadde blitt utviklet innenfor.
Målet var at kraftproduksjonssystemet skulle endres fra å være «forvaltning» til å bli «forretning». Fordelene med den nye markedstenkningen ble også begrunnet med konkrete svakheter i det «gamle» systemet: Det produserte mer kraft enn det var behov for, «stivheten i kraftomsetningen» reduserte «verdien av vannkraften» og stilte store «krav til magasinering og utveksling med utlandet» (sic!) og prisene på kraft varierte fra område til område. Reiten klagde i et mer ubyråkratisk språk over at selskap som Norsk Hydro som ville kjøpe billig kraft fra en kraftprodusent med overskudd, hadde blitt stoppet av en «voksende hær av fylkeskraftsjefer, monopolister, de var konger i sitt område» (Dagens Næringsliv, 23. september 2022).
Den bærende ideen nå ble at markedet ville løse problemene og gjøre kraftsystemet mer effektivt. Prisene ville bli utjevnet og generelt bli lavere. Forbrukerne ville oppdage at det lønte seg å bruke flere «energibærere, som olje og ved». Liberaliseringen ville også føre til mindre behov for «utenlandskabler». Samtidig ble statlig og kommunalt eierskap til kraftverkene opprettholdt. Ved å liberalisere salg av kraft, var det ikke nødvendig å liberalisere kjøp og salg av kraftverk. Ideen var at markedsmekanismene ville endre dem innenfra. De statlige og kommunale kraftverkene ville over tid bli selskaper som mer og mer liknet private bedrifter, selv om de fortsatt var eid av «folket». Det kommunale selvstyret ville bestå, var teorien, men på nye økonomiske premisser.
Energiloven avspeilte og ikke minst formet fremveksten av et helt nytt språk og dermed tenkemåte om hva kraften var og dermed også om dens rolle i samfunnets overordnede utvikling. En av statens sentrale arkitekter bak loven, Svein Roar Brunborg, skrev interessant om at den «satte i gang en læreprosess som skapte nye begreper og ny begrepsmessig forståelse av kraftsystemets virkemåte». (Svein Roar Brunborg, «Innføringen av energiloven – sett innenfra», i Et kraftmarked blir til, NVE januar 2007.)
Fra å snakke om fastkraft og bilateral handel med langsiktige fysiske leveranser begynte man etter bare vel ett år å «bruke begreper som omsetningssentral med standardiserte kontrakter», mens børs og marked ble vanlig først langt ut på 90-tallet. I 2007 snakket man uten å blunke om «kontrakter som en finansiell prissikring» og skulle man vise god innsikt i kraftmiljøet, burde man kunne si at det egentlig bare «var regulermarkedet som var av fysisk karakter, selv spotomsetningen er et finansielt instrument», og det var nødvendig å «bruke uttrykk som termin- og forwardkontrakter for å vise at man er fortrolig med markedets virkemåte».
I «Lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m.» var det derfor symptomatisk at ordene «vann», «vannkraft», «innsjø», og «elv» ikke ble nevnt. Mens loven grunnleggende sett handlet om hvordan de vannressursene skulle utnyttes som i tusenvis av år hadde rent gjennom og formet landets natur og det norske samfunnet, var det kraft-teknokratiske styringsmiljøet nå primært opptatt av elkraften innenfor en markedslogisk forestillingsverden. Strøm ble omtalt som en slags kontekstløs vare både i forhold til den naturen som skapte den, og den samfunnets infrastruktur den opprinnelig var skapt for å tjene. Endringene i språket var ikke, slik de ble beskrevet da vokabularet ble byttet ut, simpelthen bare «de mer sjarmerende tilleggseffektene av energiloven». De uttrykte snarere at med energiloven skulle en ny tenkemåte bli dominerende.
Når strømmen og vannet ble sett på denne måten, skulle det snart vise seg at alt kunne skje.
Del to av artikkelserien kan leses her.