Island har stemt om de skal gjenoppta forhandlinger om EU. Et flertall sa nei. Da resultatet forelå, slo statsminister Kristrún Frostadóttir fast at velgerne hadde valgt EØS-avtalen. Den blir nå Islands tilknytningsavtale til EU på ubestemt tid.
EØS-avtalen vekker sjelden stor oppmerksomhet i EU. Men etter folkeavstemningen på Island uttalte flere sentrale EU-politikere at EØS-avtalen kan være en mulig tilknytningsform for andre land. Andorra og San Marino er tidligere nevnt som aktuelle EØS-land. Nå antydes det fra sentralt EU-hold at EØS kan bli Moldovas, og kanskje Ukrainas, framtidige tilknytning til EU.
Den islandske triumfen for EØS-avtalen er en grunn til å se kritisk på Norges EØS-avtale. Hvilke problemer løser den for Norge, og hvilke nye problemer skaper den for Norge som selvstendig nasjon?
Først bør det klargjøres hva EØS-avtalen faktisk innebærer. På den ekstreme høyrefløyen i den digitale verden framstilles EØS-avtalen ofte som et komplott mot det norske folk, iverksatt av Jonas Gahr Støre og Gro Harlem Brundtland. Slik er det selvsagt ikke.
Forslaget om en slik avtale kom fra Jacques Delors, den gang president i EU-kommisjonen. På 1980-tallet ble EU-landene enige om tusenvis av felles regler og standarder for varer og tjenester som skulle selges i EU, blant annet krav til matvarer, elektriske husholdningsapparater, biler og mye, mye mer. Disse reglene og standardene skulle også gjelde varer fra land utenfor EU. Det skapte et praktisk problem: Skulle all import kontrolleres mot disse nye EU-reglene ved grensen, ville det kreve et enormt grensebyråkrati og gi store forsinkelser.
Jacques Delors tilbød da (Efta-landene) Finland, Island, Norge, Sveits, Sverige og Østerrike en løsning: Hvis de selv sørget for at varer og tjenester de eksporterte til EU, fulgte EUs felles regelverk, kunne de slippe kontroll ved EUs yttergrense. I praksis innebar det at landene måtte innføre EUs regler og lover på de berørte områdene. Endret EU selve regelverket, måtte landene gjøre det samme. Det trengtes også en ordning for å løse tvister.
Norsk eksport av laks til EU kan illustrere hvordan Delors’ idé fungerte i praksis. Hver dag går mange hundre trailere med norsk laks sørover. Da EU innførte felles veterinærregler for fisk, ble det blant annet bestemt hvilke medisiner fisk kunne få, hvilke sykdommer fisken ikke måtte ha hatt. Ved EUs yttergrense sto en hær av veterinærer klar til å ta prøver av laksen og analysere dem før lasten eventuelt slapp inn på markedet. Systemet kunne fungere for noen titalls trailere hver dag. Men med 300–500 norske laksetrailere daglig ville systemet simpelthen bryte sammen. Grensestasjonene ville få lange køer av trailere, og fersk fisk ville raskt tape kvalitet.
EØS-avtalen løste disse utfordringene ved at (det norske) Mattilsynet brukte EUs veterinærregler for fisk i sine inspeksjoner av norske laksemerder og norsk laks så kunne passere EUs yttergrense uten nye kontroller og kostbare forsinkelser. Dette er bare ett av mange eksempler på EU-regler Norge bruker for varer og tjenester som skal inn på EU-markedet. Endrer EU reglene, må Norge følge etter.
EØS-avtalen er over tid blitt noe mer enn tilsiktet i 1992. Gjennom egne protokoller er avtalen senere blitt en portal inn i deler av EU-samarbeidet.
Norge har brukt denne portalen flittig. Det er mer enn hundre avtaler om deltakelse i ulike deler av EU-samarbeidet: norsk politi deltar i det europeiske politisamarbeidet, norske forskere i europeisk forskningssamarbeid, norske studenter og stipendiater deltar i Erasmus-programmet, og Norge deltar både i europeisk energisamarbeid og i det begynnende europeiske forsvarssamarbeidet, samt mye mer.
EU-landene setter klare betingelser for slik deltakelse. EUs vil selv ha hånd om alle beslutningsprosessene. Dessuten må deltakelsen omfatte hele samarbeidsfeltet. Det er ikke adgang til å «drive rosinplukking», det vil si velge ut de delene av samarbeidet man liker, og se bort fra resten. Det er alt eller intet. Den regelen gjelder for øvrig også for EU-medlemmer.
Opplegget skaper utfordringer når norske interesser trekker i ulike retninger. Som Europas største energieksportør har Norge en selvsagt interesse i å være med i det europeiske energisamarbeidet. Men norsk deltakelse innebærer at Norge ikke kan velge bort enkeltdeler, som samarbeid om utenlandskabler og europeisk strømforsyning, uten å sette samarbeidet på spill.
Kritikken av EØS-avtalen kom allerede da avtaleutkastet ble kjent i 1992. Den rettet seg særlig mot at mange nye lover ikke lenger skulle utformes i de nasjonale parlamentene, men i Brussel. Noen mente at disse landene kom til å bli europeiske «hybridstater», der parlamentene hadde gitt fra seg sin enerett til å utforme landets lover.
Hvordan kunne Finland, Island, Norge, Sveits, Sverige og Østerrike gå med på en slik avtale? Svaret er enkelt. EØS-avtalen var ment som en midlertidig løsning. Det tok da heller ikke lang tid før Finland, Sverige og Østerrike sa opp avtalen og ble EU-medlemmer.
I 2024 gjennomgikk et uavhengig utvalg Norges erfaringer med EØS-avtalen. Utvalget konkluderte med at avtalen har tjent Norge godt. Avtalen har da også bred støtte både i folket og på Stortinget.
Men det betyr ikke at det til en uproblematisk avtale for Norge. På områdene som omfattes av EØS, forplikter Norge seg til å innarbeide EUs regelverk i norsk rett. Stortinget må derfor også sikre at nye norske lover ikke bryter med forpliktelsene Norge har påtatt seg gjennom avtalen. Oppstår det konflikt mellom EØS-reglene og norsk lov, får EU-retten i praksis forrang.
Her ligger Norges EØS-dilemma: Avtalen fungerer godt i det daglige, men den må ikke bli Norges varige tilknytning til EU. Norge kan ikke slå seg til ro med en ydmykende rolle som europeisk «hybridstat».
Skulle Norge, sammen med Island og fyrstedømmet Liechtenstein, gå for EØS-avtalen som en varig ordning, må det i det minste være fordi Stortinget, og helst også et flertall i folket, eksplisitt ønsker det.
Ifølge artikkel 127 i EØS-avtalen kan avtalen sies opp med tolv måneders varsel. Men er det realistisk å tro at Stortinget vil si opp avtalen?
Nei. EØS-avtalen er over 30 år gammel. I denne tiden er det ikke lagt fram noen forslag for Stortinget om oppsigelse av avtalen. Verken Sp eller SV går inn for oppsigelse; de vil riktignok at avtalen reforhandles selv om de vet at det i praksis er umulig. Under Arendals uka var Sylvi Listhaug krystallklar: «Frp kommer ikke til å skrote EØS-avtalen». Det er ikke politisk vilje i Stortinget til å si opp avtalen.
Grunnen er enkel. EØS-avtalen har en høy pris, men fraværet av en EØS-avtale har også en høy pris. Derfor vil ingen norsk regjering kunne si opp EØS-avtalen uten å ha en troverdig plan for hvordan problemene som følger, skal håndteres.
En slik plan må da ta for seg to store problemkomplekser: For det første vil norsk eksport til EU måtte kontrolleres ved EUs yttergrense. Det er komplisert i seg selv, og særlig krevende for norsk sjømateksport. Erfaringene fra brexit viser hva det kan føre til. Etter 2020 måtte all britisk fiskeeksport til EU kontrolleres ved grensen. Resultatet ble lange køer, ventetid og ødelagt ferskfisk. Fra brexit i 2019 til 2022 falt eksportvolumet med 30 prosent, og britiske eksportører fikk ofte dårligere priser fordi kvaliteten var forringet på grunn av forsinkelser på grensen.
For det andre, norsk deltakelse i nesten alt forpliktende europeisk samarbeid blir nullstilt dersom avtalen sies opp. Det vil få mange praktiske følger. Nordmenn må igjen vise pass på reiser til EU-land, også til Sverige og Danmark, og reiser til enkelte europeiske land vil kreve visum. Mer alvorlig er det at norske forskere må ut av europeisk forskningssamarbeid, norsk politi ut av europeisk politisamarbeid, og norske studenter mister adgangen til Erasmus-programmet, som over 50.000 norske studenter har deltatt i fram til nå. Mer enn hundre samarbeidsordninger vil bli nullstilt. Norge vil da i praksis bli stilt utenfor det forpliktende samarbeidet i Europa.
Ingen norske partier har presentert en plan for hvordan disse to utfordringene skal håndteres. Det ideelle ville selvsagt vært om partiene på Stortinget kunne føre en opplyst politisk samtale om to spørsmål: «Hvordan bør EØS-avtalen håndteres fra dag til dag»? og «Hvordan kan Norge på sikt komme ut av avtalen»?
Det er intet i norsk politikk som tyder på at slike samtaler vil finne sted. Da bør regjeringen ta ballen og legge fram en ny Europa-melding for Stortinget.
En slik Europa-melding bør først se nærmere på den daglige håndtering av EØS-avtalen: Hvordan kan Norges interesser best ivaretas fra dag til dag? Deretter bør meldingen vurdere hvordan man kan unngå at EØS blir Norges varige tilknytningsform til EU.
Meldingen bør i denne delen se nærmere på de tre exit-strategiene som er kastet fram i norsk debatt: «sveitsisk modell», «Norges frihandelsavtale med EU av 1973» og «EU-medlemskap».
«Det er mer enn hundre avtaler om deltakelse i ulike deler av EU-samarbeidet»
Det kan være nyttig her å se kort på de tre mulighetene.
«Sveitsisk modell» er betegnelsen på den avtalen Sveits og EU ble enige om etter at sveitserne hadde forkastet EØS-avtalen i en folkeavstemning. Et sentralt motargument var at EUs regelverk ikke automatisk skulle innarbeides i sveitsisk lov.
«Sveitsisk modell» var ikke én avtale som EØS-avtalen, men et omfattende og komplisert avtaleverk som besto av mer enn 120 enkeltavtaler. Avtaleverket var så klumsete at både EU og Sveits innså at det ikke kunne fungere. Etter ti år med forhandlinger ble partene tidligere i år enige om en ny avtale, som nå skal legges ut til folkeavstemning i Sveits. Den nye reviderte «sveitsiske modell» har mange likhetstrekk med EØS-avtalen, og går på noen punkter enda lenger.
Den gamle «sveitsiske modellen» ble brukt som referanse for mange som mente at Norge burde si opp EØS-avtalen og heller forhandle fram skreddersydde avtaler på felt der Norge ønsket samarbeid med EU. Det går ikke lenger fordi slike avtaler blir for omstendelige for et EU med hele 27 medlemsland som alle delta i forhandlingene og som alle måtte godkjenne avtalen og alle endringer. At slike skreddersydde løsninger er uaktuelle for EU, erfarte britene etter brexit.
Den reviderte «sveitsiske modellen» studeres åpenbart nøye i London etter at den britiske regjering har varslet at den ønsker et nærmere samarbeid med EU på en lang rekke områder. En ny britisk tilnærming til EU bør derfor følges i Norge av de som ser muligheter i den reviderte «sveitsiske modell». Det foregår også samtaler mellom Canada og EU om det som er kalt «assosiert ordning», som ikke finnes i dag. Også dette kan åpne muligheter for Norge.
Frihandelsavtalen Norge inngikk med EU i 1973, er av noen trukket fram som et alternativ til EØS-avtalen. Denne frihandelsavtalen vil automatisk tre i kraft dersom EØS-avtalen sies opp.
Men det løser lite. Frihandelsavtalen handlet om å fjerne toll. I dag er ikke toll utfordringen i handelen med EU. Hovedutfordringen er de felles EU-reglene og felles standardene som all import må følge. Frihandelsavtalen gir heller ikke Norge adgang til å delta i de deler av EU-samarbeid der norskemyndigheter ønsker å være med.
Norge kan gå inn i EU for å komme ut av EØS. Finland, Sverige og Østerrike sa opp EØS-avtalen i 1994 for å bli EU-medlemmer. Denne veien står selvsagt også åpen for Norge, men den forutsetter et ja-flertall i en ny folkeavstemning.
En tredje norsk EU-avstemning vil skille seg fra de to foregående. Det formelle spørsmålet vil fortsatt være om Norge skal bli medlem av EU. Men det underliggende spørsmålet vil være et annet: Skal Norge gå inn i EU, eller fortsette med EØS-avtalen?
Slik var det også i folkeavstemningen i 1994. Men i debatten den gang spilte EØS-avtalen liten rolle. Avtalen var helt ny, og få visste hvordan den ville virke i praksis. Mange på nei-siden så EØS som et bolverk mot EU-medlemskap. Norge kunne si nei til EU og samtidig beholde markedsadgangen. Slik sett bidro EØS-avtalen til å sikre neiflertallet.
I dag er situasjonen en annen. Motstanden mot EØS-avtalen er mer høylytt og sterkere nå. Den kommer først og fremst fra grupper på den ekstreme høyrefløy og i den digitale verden. Facebook-grupper som for eksempel «Folkeopprør mot EØS og EU-tilpasning», har fordeler av algoritmer som belønner enkle, følelsesladede utsagn.
Siden verken Sp, SV, Frp eller Nei til EU går inn for å si opp EØS-avtalen, får den ekstreme høyresiden en arena for seg selv gjennom striden om EØS. Det fører til at EU-motstanden i Norge trekkes ut mot den ytterste høyre, og den vil dermed likne mer på EU-motstanden i resten av Europa. Striden om EØS kan føre til oppblomstring for promillepartiene til høyre for Frp.
Ja-siden vil på flere måter stå sterkere nå enn i 1994. Den kan nå vise til at store deler av EUs regelverk er innført i Norge og i praksis deltar Norge i store deler av EU-samarbeidet, men uten stemmerett. Den kan også peke på erfaringene fra Finland, Danmark og Sverige, der EU-medlemskapet har bred folkelig støtte.
Utfallet av en ny folkeavstemning om EU er åpent. Den kan bli en vei ut av Norges EØS-dilemma via EU-medlemskap. Men den kan også, som på Island, føre til at EØS-avtalen blir konsolidert som varige tilknytning til EU.