Grunnloven § 112 gir oss alle en rett til miljøinformasjon. For at retten skal være reell, må myndighetene blant annet sørge for at det gjennomføres konsekvensutredninger før viktige avgjørelser. Vi mener at konsekvensutredningen som ligger til grunn for åpningen for mineralvirksomhet på havbunnen, ikke oppfyller kravene i regelverket.
På bunnen av den norske kontinentalsokkelen kan det ligge mineraler for store verdier. Men utvinning kan ha store og uante konsekvenser for artene på havbunnen. I motsetning til naturen på landjorda, vet vi svært lite om hva som finnes på havbunnen. Før sommeren foreslo likevel regjeringen å åpne 281.200 kvadratkilometer av norsk kontinentalsokkel for mineralutvinning på havbunnen, et areal tilsvarende nesten 73 prosent av Norges landareal. I forrige uke ble det klart at regjeringens forslag får støtte fra Høyre og Fremskrittspartiet. Dermed er det flertall på Stortinget for en slik avgjørelse.
Havbunnsmineralloven ble vedtatt av Stortinget i 2019. Loven legger opp til en trinnvis prosess der staten først åpner nærmere avgrensede områder for mineralvirksomhet. Deretter kan kommersielle aktører få undersøkelsestillatelse for å kartlegge bestemte områder, og til slutt utvinningstillatelse for å starte selve uttaket av mineraler. Loven stiller ulike saksbehandlingskrav før hvert trinn i prosessen.
Et av kravene som må være oppfylt før åpning, er at det skal gjennomføres en konsekvensutredning. I § 2-2 slår loven fast at konsekvensutredningen “skal belyse hvilke virkninger en eventuell åpning kan få for miljøet og antatte næringsrelaterte, økonomiske og sosiale virkninger”. Loven åpner for at regjeringen kan vedta mer detaljerte regler om gjennomføringen av konsekvensutredningen i forskrift. En slik forskrift har ikke blitt vedtatt. Når regjeringen ikke har gjort dette, er det uklart hvilke nærmere regler som gjelder for konsekvensutredning som skal gjøres for havbunnsmineraler. Ved å gå videre med åpningsprosessen uten at disse utredningskravene er formulert, frykter vi at miljøinteressene på dyphavet får dårligere beskyttelse enn andre steder.
Selv om ordlyden i loven er vag, og dermed til en viss grad overlater til regjeringen å avgjøre om konsekvensutredningen er god nok, er det noen minstekrav som må være oppfylt. Utredningen må vise både hvordan miljøtilstanden er i dag, og hvilke virkninger eventuell mineralvirksomhet på havbunnen kan få for miljøet, i tillegg til andre virkninger. Konsekvensutredningen skal være grunnlaget for en eventuell åpningsbeslutning, som betyr at den må være grundig og detaljert nok til at den gir politikerne den informasjonen de trenger for å ta en kunnskapsbasert avgjørelse. I tillegg skal utredningen gi oss miljøinformasjonen vi alle har krav på etter Grunnloven § 112. I Høyesteretts dom i klimasøksmålet uttalte Høyesterett at jo større virkninger en avgjørelse kan ha, jo grundigere må utredningen være.
«Å påpeke usikkerheten om hvilken miljøvirkning mineralutvinningen kan ha, er ikke nok»
Kravene til konsekvensutredningen i havbunnsmineralloven må også tolkes i lys av andre regler, for eksempel i folkeretten. Norge er forpliktet til å gjennomføre konsekvensutredninger gjennom for eksempel Espoo-konvensjonen med SEA-protokollen og Konvensjonen for biologisk mangfold.
Det er flere forhold som gjør at kravene til konsekvensutredningen må tolkes strengt i denne saken. For det første er dette upløyd mark. Vi har lite kunnskap om miljøtilstanden på dyphavet og om utvinning av havbunnsmineraler. Fordi utvinning av havbunnsmineraler er en helt ny virksomhet, vet vi lite om driftsmetoder og teknologi. Dermed er det også usikkert hvilke virkninger aktiviteten vil ha. Når det er stor usikkerhet om miljøtilstanden og eventuelle virkninger, må man hente inn mer kunnskap. For det andre har regjeringen foreslått å åpne et svært stort område. Når området er stort, må man sørge for at utredningen tar hensyn til lokale forhold og ikke er for generell.
Etter vår vurdering oppfyller ikke konsekvensutredningen som ligger til grunn for åpningsbeslutningen disse kravene. Utredningen understreker at dyphavsområdene er lite kartlagt og undersøkt. Den påpeker også kunnskapsmangler på flere områder, for eksempel når det gjelder bunnfauna og biologisk mangfold og hvordan disse eventuelt vil bli påvirket av mineralvirksomhet på havbunnen. Miljødirektoratet, forvaltningens øverste fagorgan i miljøspørsmål, skriver i sitt høringsinnspill at konsekvensutredningen etter deres vurdering verken gir et godt nok beslutningsgrunnlag eller oppfyller lovens krav.
Utredningene må tilpasses det trinnet i beslutningsprosessen man er på. For eksempel bør utredningen før åpning av havområder for mineralvirksomhet legge til rette for helhetlige og overordnede vurderinger. På et slikt stadium bør man for eksempel vurdere om det er noen områder som er spesielt egnet/uegnet, og hvilken samlet belastning som kan godtas. Slike vurderinger er vanskelige å gjøre senere i prosessen, der forvaltningen tar stilling til konkrete søknader. Så vidt vi kan se, er konsekvensutredningen generell og tar i liten grad for seg lokale forskjeller. Utredningen konkluderer også med at det ikke er tilstrekkelig kunnskap til å vurdere den samlede belastningen mineralvirksomhet kan ha.
Selv om den trinnvise prosessen som havbunnsmineralloven åpner for innebærer at det også skal gjennomføres utredninger på senere trinn i prosessen, betyr ikke det at man ikke må oppfylle kravene til utredning før åpning. Tvert imot skal en slik prosess sikre at det er tilstrekkelig kunnskap før man går videre til neste trinn. Å påpeke usikkerheten om hvilken miljøvirkning mineralutvinningen kan ha, er ikke nok. I lys av dette er vår vurdering at de juridiske kravene til konsekvensutredning ikke er oppfylt.