Når vi tenker på hvordan politikk blir til, tenker vi ofte på regjeringen, Stortinget, og velgerne som har valgt dem. Og selvsagt skapes det politikk i maktens korridorer. Men politikk skapes også «på bakken», i de daglige møtene mellom borgerne og det offentlige: den endelige skolepolitikken blir til i klasserommene, velferdspolitikken på våre NAV-kontor, kriminalpolitikken på politikammer, i fengsler og domstoler, helsepolitikken på sykehus og i kommunehelsetjenesten.

Blikket for den avgjørende betydningen av politikkens hverdagsliv på bakkenivå, ble for mange åpnet av Michael Lipsky, gjennom hans banebrytende bok «Street-Level-Bureaucracy» fra 1980. For Lipsky er «street-level bureaucrats» – frontlinjearbeiderne – politikk-makere. Når Lipsky nå kommer til Oslo, kan det være verd å dvele ved måten hans perspektiv endret våre forestillinger.

Det tankemessige gjennombruddet hans utspilte seg under en erfaringshorisont med problemopphopning i skole, politi og rettsvesen i amerikanske byer. Selv om omfanget er mindre, er karakteren av problemene ikke ulike de vi opplever i dag.

Lærere som utøver sitt yrke i en skolehverdag preget av svært sammensatte problemer blant elevene, også til dels vold. Velferdsarbeidere som skal håndtere en mer sammensatt brukergruppe og et politi som skal handle på en ikke-diskriminerende måte, også når de står overfor kriminalitet med etnisk slagside.

For Lipsky er frontlinjearbeiderne politikk-skapere, fordi de har autonomi og de må utøve skjønn i møtet med dem de har et ansvar for. Legen vurderer pasientens situasjon, læreren situasjoner i klasserommet og NAV-arbeideren en som sliter med å klare seg selv. Utøvelsen av skjønn er uunngåelig og nødvendig. Situasjonene er for sammensatte til at de kan uttømmende bestemmes av ved hjelp av regler og instruksjoner ovenfra. Beslutningen skjer i situasjoner der de ofte opplever manglende sammenheng mellom (de ofte idealiserte) målene og tilgjengelige ressurser.

Et tilbakevendende spørsmål er dermed hvor stor grad av autonomi frontlinjearbeiderne bør ha, og hvordan de skal reguleres. De kan for eksempel være uenige i målene som ligger bak en reform eller de virkemidler den foreskriver, og det kan påvirke måten de «iverksetter» reformen.

«Michael Lipsky har gitt oss et mer nyansert blikk på politikk.»

Rommet for skjønn gir dem handlingsalternativer. Det å velge mellom handlingsalternativer vil ofte innebære at noen får mer oppmerksomhet enn andre, at noen får ressurser andre ikke får, eller at noen blir straffet og andre ikke. De utøver på denne måten politisk makt, og deres handlinger er viktige for borgernes erfaringer med og forstillinger om velferdsstaten.

Lipskys arbeid har vært en inspirator for forskning innen en rekke fagfelt gjennom snart 50 år. Dette er en periode som har vært preget av omfattende endringer i reguleringen av frontlinjearbeiderne, i Norge og internasjonalt. Sentrale problemstillinger er hvilke konkrete strategier og rutiner som dominerer i den daglige yrkesutøvelsen, og hva det betyr for kvaliteten i det tilbudet borgerne får, herunder om det medfører systematiske omfordelinger av goder.

Samtidig har Lipskys arbeid, som alle vitenskapelige bidrag, blindsoner og undervurderte områder. Blant de nyere og mer interessante bidrag er boka til Bernando Zacka «Where the State Meets the Street». Zacka ser på frontlinjearbeiderne som moralske aktører, de er etiske problemløsere som står overfor moralske puslespill: hvem skal jeg prioritere nå, hvorfor og hvordan? Og de er hensatt i institusjonelle settinger og arbeidsmiljø der det ofte er vrient å foreta riktige handlingsvalg. De må både ivareta ta kunnskapskrav (forskningsbasert og oppdatert), krav om både å være likebehandlende og møte den enkelte på en unik måte og krav om at innsatsen deres skal bidra til positiv endring og ikke skade. Samtidig er ressursene begrenset, og det forventes at de blir brukt på en effektiv måte. Så hvordan utvikle en beskjeden, men like fullt tilstrekkelig etikk for og i slike situasjoner?

Perspektivet Lipsky introduserte, har altså gitt oss et mer nyansert blikk på politikk enn det vi erfarer gjennom mer eller mindre konstruerte partipolitiske markeringer. Et annet blikk på grunnlaget for tilliten til de politiske institusjonene og på nåtidens politiske polarisering: De helt konkrete erfaringene borgerne gjør seg i møtene med frontlinjearbeiderne – egenerfart politikk – kan virke polariserende dersom disse erfaringene oppleves som systematisk forskjellige, altså at de medfører ulikebehandling og nedprioritering fordi en er gammel/ung, norsk/utenlandsk og kvinne/mann.

Men de kan også, dersom vi som elever, arbeidsløse eller syke opplever at vi får likebehandling, virke politisk stabiliserende: Den erfarte hverdagspolitikken kan være en kontrast til og en stabilisator i en samtid preget av retoriske skyttergravskriger mellom politikere.

Lipsky foreleser på OsloMet 13. juni, med påfølgende panelsamtale 14. juni.